三网融合起伏跌宕严重背离科学发展

--组建“国家信息通信委员会”是唯一出路

1、职能重叠齐抓共管

100多年前，多国电话、电报、无线电频率协调机构相继成立。以后几经演变、合并为国际电信联盟(ITU)，它是联合国下属15个专门机构之一。除了国际电信互联事务，同时负有广播、电视方面的协调任务。上世纪70年代，我国回复联合国席位不久，邮电部代表中华人民共和国成为ITU的正式成员，我国广播电视部门也一直积极参与ITU的相关工作。国际公认的电信的定义就是，“通过有线、无线、光和其它电磁系统传输、发射、接受任何类型信息(包括数据、图形、图像和声音)的通信方式。

上世纪90年代中期，互联网的发展使电信与广播受到极大冲击，广播属于中心辐射式信息结构，电信则是层级分配式信息结构，它们都不适应先进信息生产力的发展。三网合一后改为三网融合被各国提上议事日程。所不同的是，多数国家和地区的信息网络都由同一个管制机构统一管理，比如美国联邦通信委员会(FCC)，英国通信管制局(OFCOM)，我国台湾地区广播通信委员会(NCC)，而我国境内的信息网络事务则由十多个部门“齐抓共管”。最主要的是涉及广播电视总局与工业和信息化部两大部门的管理权问题。因此三网融合在美国、欧洲进展比较顺利，在中国境内却走过了12年的艰苦历程。

2、法律缺位政出多门

1998年3月，信息产业部成立的同时，广电部改为广电总局。在《印发国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发(1998)92号)中明确规定：“将原广播电影电视部的广播电视传送网(包括无线和有线电视网)的统筹规划与行业管理、组织制订广播电视传送网络的技术体制与标准的职能，交给信息产业部。”并且内定原广电部某领导为信息产业部副部长，信息产业部机关编制600人，其中包括30名原广电部人员，但广电拒不执行。

1999年9月17日，国办发[1999]82号文件的出台，“电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事通信业务，双方必须坚决贯彻执行。”但是文件又指出：“广播电视及其传输网络，已成为国家信息化的重要组成部分。”

2001年3月15日通过的十五计划纲要，明确提出了“三网融合”概念。2006年3月14日通过的十一五规划纲要，再度提出“三网融合”。指出要“建设和完善宽带通信网，加快发展宽带用户接入网，稳步推进新一代移动通信网络建设。建设集有线、地面、卫星传输于一体的数字电视网络。构建下一代互联网，加快商业化应用。制定和完善网络标准，促进互联互通和资源共享”。

2009年5月19日，国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见》的通知(国发〔2009〕26号)，文件指出：“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动‘三网融合’取得实质性进展。

2009年7月29日，广电总局发出《关于加快广播电视有线网络发展的若干意见的通知》，指出：加快广播电视有线网络发展，对于巩固和拓展党的宣传文化阵地、满足人民群众日益增长的精神文化和信息需求、推动我国广播影视改革和发展、推进三网融合、促进国家信息化建设，具有十分重要的意义。

2009年8月11日，广电总局又发出《关于加强以电视机为接收终端的互联网视听节目服务管理有关问题的通知》，客观上推迟了网络电视的发展。

2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合。

2010年2月9日，广电总局发出《关于责成上海电视台立即停止向广西、新疆电信公司提供IPTV节目信号源的通知》和《关于依法查处广西电信擅自开展IP电视业务的紧急通知》。

2010年3月12日，工业和信息化部部长李毅中接受了新华社记者的独家专访，透露三网融合试点方案预计5月出台，6月启动，其核心就是要在双向进入上找到切入点：广电行业可以进入规定的一些电信行业的业务，国有电信企业根据规定可以进入一些广播影视的业务。

2010年6月6日《三网融合试点工作方案》的文件前后经过五轮修改，第六稿最终获批，社会普遍认为方案对广电最为有利。但是三网融合之路还有多长，仍然充满变数。

在三网融合问题上如此政策跌宕世属罕见，发达国家多是先修法律，再行融合，我国《电信法》起草几十年，多次胎死腹中，换了几届政府，依然出台无期。部门权力冲突和利益纠葛是造成政策跌宕的直接根源。类似广电的情况还有铁路、电力等强势部门，垄断集团利益超过了国家利益和人民利益，若不彻底改革，何谈整个中国社会的和谐公正(成立信息部广电除外，成立运输部铁道除外，成立能源部电力也可以除外)?

3、部门利益尽快收场

2010年6月30日，第一批三网融合12个试点城市公布，按着广电部门的解释，凡是三网融合走在前面的城市和农村，只要不在这12个城市之列，都得被叫停并且还要受到查处。大概包括广东、四川、河南、广西、安徽、海南、江西等地的许多城市和农村地区。

2006年我曾与中共中央研究室的要员到我国多个农村地区考察三网融合情况，一般是广电部门负责节目源，电信企业负责光纤到户传输通道，费用低廉，收入分成。基层政府全力支持，广大农民受益，皆大欢喜，很受欢迎，根本不存在任何难题。不幸的是这次公布的“试点”竟没有农村!真值得怀疑这次试点方案的真正目的是什么?已经受益三网融合的农村地区又如何收场?

10年来，本人与广播电视部门人员多次接触，发现他们为部门利益(政企不分)寻求长期政策保护的诉求非常强烈，希望尽量推迟三网融合进程，或者只许广电网络去融合电信业务，长期不对等开放。我国电信行业自1994年开始引入竞争，通过政企分开、企业分拆重组，总体上大大促进了我国通信事业发展，提升了社会信息化水平。2年前，有人说我国卫生体制改革失败，教育体制改革失败，科技体制改革失败，某主流媒体记者问我，我国电信改革是否失败?你只回答是还是不是。我明确回答该记者，电信尽管问题不少，但是稍加分析就应该知道，我国电信与电力、铁路、石油、金融保险、广播电视相比，甚至与美国、拉美一些国家的电信业改革相比，都是最成功的!当然她没有登报。

我曾写过一篇文章《应该珍惜我国电信改革经验》，其中最重要的就是“政企分开、有效竞争、共建共享”。电信行业既不搞政府集中控制模式，也不搞自由分散的传统市场模式，而是正在形成一种“公共理性市场模式”。建议广电部门尽快政企分开、台网分离，网络回归信息通信行业统一监管，电视台站作为音视频内容同互联网站、新闻出版企业一并归大文化行业统一管理。

4、安全监管考验智慧

目前我国对信息内容管控进入了严防死堵的误区，客观上撩拨了社会对立情绪。我十年前就出版过一本小册子《网络协同经济学――第三只手的凸现》，主张走出工业时代两元对立的哲学误区，打造信息时代的三元协同的哲学架构。要在东方族群理性、西方个人理性之外，寻求一种崭新的社会公共理性模式，通过多元协同、透明监督，实现社会稳定、人民幸福。有人也曾将此书及其主要观点向最高决策层推荐。

我认为要积极推进三网融合，必须做到“服从国家利益，服从人民利益，尊重科学规律”，最重要的是尊重科学规律。建议改革我国整个信息通信管理体制，同时要全面考虑中国特色和中国国情。无论是广播电视内容还是互联网视频、手机视频内容，也包括短信、博客、电子刊物，应该与传统出版物、唱片、电影、文艺作品、舞台艺术等宣传形式统统划归大文化部门管理，而不能再采取“谁家孩子谁自己抱”的小农经济管理模式。对于信息网络，无论是中心辐射型广播电视网还是分级结构的电信网，都将朝向扁平化、可监管的未来互联网转型，每一家经营者都应该依法建立先进有效的安全监管技术体系。按照分层管理、各负其责的原则，最终还要靠社会自律和透明监督来解决信息安全和网络安全问题。

更值得重视的是互联网在各行各业应用服务的重要性很快要超过信息内容服务，进入更广泛的现代生产与生活领域，成为信息时代最的重要的公共基础设施。在网络安全、体制标准、互联互通、合理资费、频谱分配、普遍服务诸多方面都需要进行社会化的公共调节和监管规制。建议尽快成立“国家信息通信委员会”或者“国家广播通信委员会”对信息网络实行统一管理。

目前我国正面临经济体制深入改革的大好时机，13亿人口的潜在市场创造了工业化、信息化、城镇化融合发展的广阔空间，热切希望我国决策层当机立断，排除干扰，抓住全球产业结构调整的历史机遇，在先进生产力的新起点上，把信息网络这个最重要的社会基础设施搞上去。

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